СТРАНЫ ВИШЕГРАДСКОЙ ГРУППЫ В ЕВРОПЕЙСКОМ СОЮЗЕ
Второй квартал 2017 г.
(По материалам Agence Europe и других изданий стран ЕС)
Второй квартал 2017 г. ознаменовался ростом противостояния между Брюсселем с одной стороны, и двумя вишеградскими странами — Венгрией и Польшей — с другой. Действия национальных правительств во внутриполитической сфере привели к резкой критике со стороны Европарламента и Еврокомиссии. Появилась угроза применения Статьи 7 Договора о Европейском Союзе, которая автоматически привела бы к наложению санкций в отношении страны-участницы ЕС.
В случае с Венгрией критике подвергся ряд действий, предпринятый правительством В. Орбана. В первую очередь — принятие закона, позволяющего задержание беженцев на границе Венгрии с Сербией и Хорватией; во-вторых, инициированная В. Орбаном консультационная кампания по опросу граждан об их мнении касательно миграционной политики ЕС под лозунгом «Остановите Брюссель»; в-третьих, принятие закона об иностранных университетах на территории Венгрии и закона о неправительственных организациях.
1 апреля 2017 г. гражданам Венгрии был разослан опросник, в котором содержалось утверждение, что «Брюссель принимает решения, угрожающие суверенитету и безопасности Венгрии»[1]. На страницах анкеты предлагалось ответить на 6 вопросов с двумя вариантами ответа, в частности, о террористических атаках и нелегальных мигрантах. Последние, согласно опроснику, размещаются на территории ЕС с позволения Брюсселя. В ответ на эти действия, первый вице-председатель Еврокомиссии Ф. Тиммерсман заявил, что «употребление термина «Брюссель» является некорректным, так как решения в ЕС принимаются совместно государствами-членами и национальными правительствами». Он добавил, что ЕС принимает все возможные меры для того, чтобы не допустить нелегальную миграцию на территорию Евросоюза[2].
4 апреля венгерским Парламентом был одобрен закон, предписывающий подписание зарубежными университетами международного соглашения для предоставления образовательных услуг на территории Венгрии и обязательное наличие у них кампуса в стране происхождения. Данный закон поставил под угрозу закрытия Центрально-Европейский университет, основанный и финансируемый американским миллиардером венгерского происхождения Джорджем Соросом. Эта мера вызвала осуждение со стороны Председателя Еврокомиссии Жана-Клода Юнкера. Между тем, Ф. Тиммерсман счел нужным отметить, что данная мера является абсолютно законной и единственное, чего нельзя допустить – это создание дискриминационных условий для деятельности высших учебных заведений[3]. В свою очередь многие представители как гражданского общества, так и политических элит сочли этот закон предлогом для закрытия Центрально-Европейского университета в результате личной неприязни Орбана и Сороса[4]. Представители Европейской Народной партии были весьма обеспокоены этой инициативой В. Орбана и во время дебатов подчеркивали свое непонимание и осуждение предпринятых венгерским премьером действий. В ответ на это В.Орбан заявил, что он «всецело разделяет ценности и цели ЕС» и что проблема заключается в том, что на текущий момент «венгерское правительство не удовлетворено функционированием ЕС, поэтому активно критикует его и стремится приложить все возможные усилия для его реформирования»[5].
26 апреля Еврокомиссия начала разбирательство по поводу венгерского закона о высших учебных заведениях, а 17 мая – по поводу закона, разрешающего систематическое задержание мигрантов на венгерских границах. Эти действия были предприняты в результате многочисленных безуспешных попыток Европарламента оказать давление на В.Орбана, чья политика, по мнению ЕС, противоречит общеевропейским ценностям и ставит под угрозу принцип верховенства закона в стране. Однако и внутри Европарламента возникли разногласия по поводу принимаемых мер: Альянс либералов и демократов за Европу выступил с резолюцией о применении Статьи 7 Договора и наложении санкций на Венгрию, в то время как Европейская Народная партия (в состав которой входит партия В.Орбана «Фидес») в своей резолюции призвала воздержаться от санкций. В итоге членами Европарламента была принята резолюция (393 парламентария проголосовали «за», 221 – «против» и 64 воздержались)[6], которая обосновывала возможность применения 7 Статьи по данному делу и призывала венгерское правительство к отмене закона о мигрантах и к разрешению ситуации вокруг Центрально-Европейского университета. Тем не менее, Ф. Тиммерсман от имени Еврокомиссии заявил, что не считает применение Статьи 7 в отношении Венгрии целесообразным, ибо не видит систематической угрозы верховенству права и демократии в стране[7].
Не менее резонансным стало принятие 13 июня венгерским парламентом инициированного В. Орбаном закона о неправительственных организациях. Согласно этому закону, все неправительственные организации, получающие финансирование из-за рубежа в объеме более 24,000 евро в год, должны предоставлять перечень основных зарубежных источников дохода. За – проголосовали 130 членов парламента, против – 44 и воздержались 24 члена[8]. Дебаты о принятии этого закона велись практически на протяжении месяца. Совет Европы неоднократно отмечал, что данный закон приведет к ужесточению контроля за неправительственными организациями и к ограничению гражданских свобод. Критике также подверглись меры, предписываемые этим законом (закрытие НПО в случае нарушения закона), слишком широкий спектр его потенциального применения и отсутствие общественных консультаций по поводу его разработки и принятия. Органы ЕС также скептически отнеслись к данной инициативе, но признали, что национальные правительства вправе требовать соблюдения прозрачности деятельности неправительственных организаций на территории своей страны. Ф. Тиммерсман в очередной раз заявил, что данные меры венгерского правительства не являются угрозой демократическим принципам и верховенству закона. Он также подчеркнул, что между органами ЕС и венгерским правительством существует устойчивый, честный и продуктивный диалог, который положительно влияет на разрешение возникающих кризисных ситуаций, в отличие от ситуации с Польшей, где при тех же «тревожных трендах» возможность полноценного диалога практически отсутствует.[9]
Серьезный конфликт между польским правительством и органами ЕС начался еще в первом квартале 2017 г. и до сих пор не разрешен. Речь идет о реформе Конституционного суда, которая, по мнению Еврокомиссии и Европарламента, ставит под угрозу соблюдение принципа верховенства закона в Польше. К середине мая 2017 г. Еврокомиссия исчерпала все средства давления на польское правительство, предшествующие применению Статьи 7 Договора, и призвала страны ЕС принять участие в рассмотрении дела. В частности, новый президент Франции Эммануэль Макрон еще во время своей предвыборной кампании заявил, что «в обязательном порядке примет решение относительно ситуации в Польше», так как для него это вопрос долга и что «ситуация, при которой страна играет на финансовых и социальных различиях между государствами внутри ЕС и нарушает всевозможные принципы Союза, немыслима»[10]. Этот комментарий вызвал резко негативную оценку польского правительства. С призывом усилить давление на Польшу также выступил ряд неправительственных организаций.
Ф. Тиммерсман на протяжении всего второго квартала 2017 г. последовательно призывал польское правительство к диалогу, чтобы избежать наложения санкций на Польшу, так как считал эту меру контрпродуктивной[11]. Однако ряд государств-членов (Бельгия, Германия, Нидерланды) занял более категоричную и негативную позицию в отношении Польши и призвал ЕС вынести данный вопрос на обсуждение в Европейский совет. Коллеги Польши по Вишеградской группе (Венгрия и Чехия) занимают более умеренную позицию и по-прежнему утверждают, что эта проблема должна быть разрешена в ходе диалога между Еврокомиссией и польским правительством. Польша, как главная сторона спора, также сделала заявление касательно происходящего. По мнению польского правительства, конфликт с Брюсселем затрагивает в большей степени интерпретацию норм, чем сами принципы ЕС. Кроме того, польская сторона готова к диалогу, но не готова отходить за «красную линию» — то есть, отказаться от суверенитета национального парламента и своего конституционного порядка[12].
Менее проблематичными в этом квартале для ЕС стали вопросы энергетики и энергетической безопасности. 3 апреля 2017 г. Еврокомиссия объявила об окончательной либерализации латвийского газового рынка. Он стал открыт для большего числа поставщиков, и, следовательно, для их конкуренции. Благодаря открытию СПГ-терминала в Литве увеличилось число поставщиков для всех стран Балтии. Как заявила в соответствующем пресс-релизе Еврокомиссия, «это событие стало частью политики по развитию диверсифицированного и безопасного газового рынка в странах Балтии, интегрированного с газовой инфраструктурой и рынками остальных стран ЕС, что позволило снизить зависимость от поставок углеводородов из России»[13]. Вышеупомянутые меры являются составной частью процесса формирования Энергетического Союза. План по созданию взаимосвязанного балтийского энергетического рынка (BEMIP) также ставит цель дальнейшей интеграции балтийского рынка с остальными странами ЕС через строительство ряда ключевых элементов газовой инфраструктуры. Этот план входит в число так называемых «проектов общих интересов стран ЕС» и в перспективе должен усилить конкуренцию на энергетическом рынке, повысить энергетическую безопасность путем диверсификации поставщиков энергоресурсов и поддержать осуществление климатической и энергетической стратегии ЕС по сокращению выбросов CO2[14].
В то время как в вопросах энергетики страны Балтии показывают положительные результаты, страны Вишеградской четверки снова вызывают нарекания Еврокомиссии. 27 апреля Комиссия направила венгерскому правительству мотивированное заключение с требованием привести национальное законодательство в соответствие с Третьим пакетом мер по либерализации рынка энергоносителей. На принятие мер Венгрии отведено два месяца. В случае неисполнения требований Еврокомиссия может передать дело в Судебную палату ЕС[15].
Схожая ситуация сложилась в Польше. Проблемой стало несоответствие польского закона о биотопливе европейской директиве о возобновляемой энергии и Статье 34 Договора о функционировании ЕС о свободном перемещении товаров. Директива о возобновляемых источниках энергии гласит, что все страны-участницы ЕС к 2020 г. должны сделать так, чтобы минимум 10% энергии, потребляемой транспортом, было получено из возобновляемых источников. Биотопливо может быть использовано для достижения этих целей, но только при полном соответствии критериям устойчивого развития, зафиксированным в Директиве. Еврокомиссия так же дала Польше два месяца на принятие должных мер. При неисполнении требований, так же как и в случае с Венгрией, дело может быть передано в Судебную палату ЕС.
Также 18 мая польская нефтегазовая компания PGNiG обратилась к Еврокомиссии с просьбой наложить штраф на российскую корпорацию Газпром за нарушение последней конкурентного права ЕС и принять превентивные меры для обеспечения конкуренции на газовом рынке и соблюдения Газпромом антимонопольного законодательства ЕС. Как заявил генеральный директор PGNiG Петр Возняк, «последствия нарушений Газпрома имеют серьезный и длительный эффект – особенно на газовом рынке Центральной Европы; это относится как к правилам конкуренции, так и к финансовым потерям, которые в результате понесли потребители»[16]. Также польская сторона призвала к строгому выполнению норм Третьего пакета мер по либерализации энергетического рынка ЕС, особенно в отношении функционирования Северного потока-1 и Северного потока-2.
Со схожими претензиями к представителям Еврокомиссии обратилась и президент Литвы Даля Грибаускайте. Она утверждает, что в результате недобросовестной конкуренции со стороны Газпрома на газовом рынке литовские потребители понесли ряд высоких издержек и призывает корпорацию компенсировать эти потери. Согласно литовским СМИ, понесенные потребителями убытки оцениваются в 1,5 млрд евро[17].
14 июня Еврокомиссия объявила о финансовой поддержке строительства 167-км газопровода в Польше между городами Львувек и Одолянув в Великопольском воеводстве. На осуществление данного проекта Польше будет выделено 112,5 млн евро из Европейского Фонда регионального развития. Планируется, что данный газопровод соединит между собой терминал сжиженного природного газа в Свиноуйсьце (Западно-Поморское воеводство) и уже существующую газовую инфраструктуру[18].
26 июня Литва объявила о заключении первого контракта на поставку сжиженного природного газа из США. Первая поставка ожидается во второй половине августа. Таким образом, для Литвы это стало еще одним шагом на пути к снижению энергетической зависимости от поставок российского газа и усилению конкуренции на рынке энергоресурсов[19].
Если в сфере энергетики ЕС наблюдаются положительные тренды, то одна из наиболее насущных проблем для ЕС – миграционный кризис – по-прежнему далека от разрешения. В апреле 2017 года Еврокомиссия приняла решение о сокращении обязательных для размещения квот беженцев: с 160 000 мигрантов (цифра, принятая в сентябре 2015 года), это значение опустилось до 33 000 мигрантов. Несмотря на излишне оптимистичные взгляды и прогнозы еврокомиссара по вопросам миграции, внутренних дел и гражданства Димитриса Аврамопулоса, процесс перераспределения мигрантов в соответствии с обязательными квотами пока идет неэффективно, поскольку многие государства-члены не выполняют свои обязательства в надлежащем объеме и, более того, ряд стран Вишеградской группы (Венгрия и Польша) принципиально отказываются участвовать в данном механизме. Однако еврокомиссар уверен, что начало разбирательства в отношении Польши и Венгрии по этому вопросу не принесет пользы и может стать контрпродуктивным. По его мнению, максимальные усилия следует направить на оказание помощи беженцам, а не на осуществление санкций в отношении государств-членов. Таково было положение вещей на апрель 2017 г. Однако к концу первого полугодия позиция Еврокомиссии изменилась и стала гораздо более жесткой, особенно в отношении стран, не соблюдающих требования по распределению мигрантов. 13 июня Еврокомиссия начала разбирательство в отношении Венгрии, Польши и Чехии. Согласно данным, опубликованным 9 июня, в странах ЕС было размещено 20 829 беженцев. Между тем, ни Венгрия, ни Польша в этом не участвовали. Более того, Венгрия даже не взяла на себя обязательство по размещению беженцев, а Польша, согласившись предоставить 100 мест, в итоге не предоставила ни одного. Чехия, приняв 12 человек в период с конца 2015 г. по август 2016 г., в итоге отказалась брать на себя обязательства по дальнейшему размещению мигрантов. Словакия и Австрия, которые также не предоставляли убежище беженцам на своих территориях, избежали начала официального разбирательства в отношении своих правительств, так как одобрили проект по их размещению в мае 2017 г. Согласно требованию Комиссии, государства должны брать новые обязательства по квотированному размещению беженцев каждые три месяца. На принятие соответствующих действий по выполнению требований ЕС Венгрии, Польше и Чехии отведен один месяц. Данная мера, предпринятая Еврокомиссией, была широко поддержана Европарламентом. Жан-Клод Юнкер прокомментировал ситуацию следующим образом: «У Еврокомиссии не было выбора, кроме как начать эти разбирательства, поскольку это является обязательством Комиссии в случае несоблюдения законодательства ЕС». В свою очередь один из представителей Венгрии в Европарламенте, член ультраправой венгерской партии «Йоббик», заявил, что «ЕС пытается наказать и ослабить Венгрию, в то время как она защищает внешние границы Евросоюза»[20].
Также в связи с невыполнением миграционного законодательства ЕС странами Вишеградской группы и с «авторитарными тенденциями»[21], наблюдающимися в Польше и в Венгрии, в Европарламенте прозвучали предложения связать между собой финансовую помощь, осуществляемую Евросоюзом странам-членам в рамках реализации политики сплочения, с санкциями за вышеупомянутые нарушения, и, таким образом, «наказать» вишеградские страны путем сокращения дотаций. Стоит упомянуть, что страны Вишеградской четверки ежегодно лидируют по размерам получаемых в рамках данной политики финансовых средств. Более того, Польша регулярно занимает первое место среди всех государств-членов ЕС по объемам этой помощи. Несмотря на массовое недовольство и осуждение парламентариями действий стран Вишеградской группы данное предложение не встретило широкой поддержки. Как отметила комиссар по региональной политике, «согласно Договору о ЕС, политика сплочения не предназначена служить средством наказания. Это инструмент помощи странам в реализации их экономического потенциала и создании рабочих мест»[22]. Она также добавила, что включение подобной меры в следующий бюджет ЕС одновременно и маловероятно, и нежелательно, так как в контексте данной ситуации уместнее и эффективнее продолжение широких дискуссий и диалога между государствами-членами ЕС.
Что касается осуществления Евросоюзом программы официальной помощи развитию третьих стран, то принятие Советом ЕС «Европейского консенсуса по политике развития», требующее единогласного одобрения государствами-членами, также было осложнено позицией Венгрии, которая угрожала наложить вето на принятие итогового документа. Камнем преткновения, что в принципе было предсказуемо, стал все тот же вопрос миграции: одним из новшеств документа стало установление связи между миграцией и развитием с одной стороны, и безопасностью и развитием с другой. Документ утверждает, что грамотно организованная миграция и мобильность населения положительно сказываются на устойчивом развитии. В связи с этим утверждением венгерская сторона выразила опасения, что данный документ может привести к неоднозначной трактовке компетенций наднациональных органов ЕС и национальных правительства в вопросах миграции и настояла на том, чтобы были исключены любые неточности в определении того, что миграция остается целиком и полностью предметом национальной компетенции[23]. В итоге в текст был внесен ряд поправок, которые полностью удовлетворили венгерскую сторону, и 19 мая документ был принят единогласно.
Также в начале мая Европейским институтом профсоюзов был опубликован рабочий документ, центральной темой которого стало сравнение заработных плат работников государств-членов ЕС. Согласно этому документу, с 2008 г. зарплаты работников в Польше, Венгрии и Чехии снизились по сравнению с зарплатами работников в Германии. В 2008 г. зарплаты поляков составляли 33% от заработной платы немцев, а в 2015 г. этот показатель снизился до 29,3%. То же самое наблюдалось в Венгрии и Чехии. За этот же отрезок времени венгерский показатель снизился с 31,9% до 25%, а чешский – с 34,9% до 30,9%. Это растущее неравенство между западными и восточными членами ЕС объясняется тем, что в странах ЦЕ заключение коллективных трудовых договоров между работодателями и профсоюзами стало практиковаться меньше, в то время как в Германии такие договоры по-прежнему играют важную роль[24]. Представители исследовательского института в связи с полученными данными отметили, что это растущее неравенство будет иметь сильное влияние не только на страны ЦЕ, но и на весь ЕС в целом, так как оно скажется на мобильности рабочей силы и ее перемещении в рамках ЕС. В частности, это явление затронет и откомандированных работников – они станут стремиться в западные страны ЕС, постепенно создавая нехватку рабочей силы в странах происхождения[25].
Что касается экономических показателей, то они, согласно опубликованным Евростатом данным, имеют достаточно стабильную динамику за рассматриваемый период. В марте показатели уровней инфляции были положительны во всех государствах-членах ЕС, но снизились относительно февральских показателей; наивысшие уровни были зафиксированы в странах Балтии (Латвия – 3,3%, Литва – 2,3%, Эстония – 3,0%) и в двух странах Вишеградской четверки – в Венгрии (2,7%) и Чехии (2,6%). В апреле самые высокие показатели снова были зафиксированы в странах Балтии (Эстония – 3,6%, Литва – 3,5%, Латвия – 3,3%)[26].
В мае Еврокомиссией были составлены индивидуальные рекомендации государствам-членам ЕС по вопросам государственных бюджетов в рамках реализации программы «Европейский семестр». Также ЭкоФин окончательно утвердит завершение для Польши Процедуры по чрезмерному дефициту – процедуры, касающейся выявления и ликвидации в государствах-участницах бюджетного дефицита, превышающего установленные нормы. И именно Польше в этот раз в рамках составления бюджетных рекомендаций было уделено особое внимание – в связи с обеспокоенностью Еврокомиссии по поводу соблюдения принципа верховенства закона и потенциальным влиянием сложившейся ситуации на польскую экономику. Однако при составлении рекомендаций Польше Еврокомиссия выбрала достаточно нейтральный тон для того, чтобы в очередной раз не спровоцировать польское правительство на ответные действия, которые могут негативно сказаться на её положении в ЕС и отношениях с органами Союза[27].
Подготовила Е. Акифьева и М. Русакова.
Выполнено в рамках проекта РФФИ № 17-07-00016 «Россия и Центральная Европа: проблемы и перспективы взаимоотношений в условиях мирового политического кризиса».
[1] Bulletin Quotidien Europe 11775 — 27/4/2017
[2] Bulletin Quotidien Europe 11775 — 27/4/2017
[3] Bulletin Quotidien Europe 11767 — 13/4/2017
[4] Bulletin Quotidien Europe 11774 — 26/4/2017
[5] Bulletin Quotidien Europe 11775 — 27/4/2017
[6] Bulletin Quotidien Europe 11790 — 18/5/2017
[7] Bulletin Quotidien Europe 11790 — 18/5/2017
[8] Bulletin Quotidien Europe 11807 — 14/6/2017
[9] Bulletin Quotidien Europe 11767 — 13/4/2017
[10] Bulletin Quotidien Europe 11788 — 16/5/2017
[11] Bulletin Quotidien Europe 11789 — 17/5/2017
[12] Bulletin Quotidien Europe 11789 — 17/5/2017
[13] Bulletin Quotidien Europe 11761 — 5/4/2017
[14] Bulletin Quotidien Europe 11761 — 5/4/2017
[15] Bulletin Quotidien Europe 11776 — 28/4/2017
[16] Bulletin Quotidien Europe 11792 — 20/5/2017
[17] Bulletin Quotidien Europe 11795 — 25/5/2017
[18] Bulletin Quotidien Europe 11808 — 15/6/2017
[19] Bulletin Quotidien Europe 11817 — 28/6/2017
[20] Bulletin Quotidien Europe 11808 — 15/6/2017
[21] Bulletin Quotidien Europe 11782 — 6/5/2017
[22] Bulletin Quotidien Europe 11782 — 6/5/2017
[23] Bulletin Quotidien Europe 11791 — 19/5/2017
[24] Bulletin Quotidien Europe 11783 — 9/5/2017
[25] Bulletin Quotidien Europe 11783 — 9/5/2017
[26] Bulletin Quotidien Europe 11770 — 20/4/2017
[27] Bulletin Quotidien Europe 11808 — 15/6/2017